De KPM en Indonesië: Falende Dekolonisatie
In het zicht van de politieke onderhandelingen tussen Nederland en Indonesië in
1949 formuleerde de Raad van Bestuur van de KPM haar verlangens met
betrekking tot de toekomstige samenwerking:
- de KPM zou het "centrale transport apparaat" blijven;
- de vloot zou Nederlands eigendom blijven;
- onder Indonesische wetgeving zouden de Nederlandse en de Indonesische
vlag in het inter-insulaire verkeer gelijke rechten hebben;
- onbeperkte transfer van fondsen zou moeten worden gegarandeerd;
- in de Raad van Bestuur zouden twee Indonesiërs en in de Directie in
Indonesië één Indonesiër kunnen worden opgenomen.
Achteraf bezien kunnen deze weinig realistische ideeën alleen maar verklaard
worden uit het feit dat men toen nog geen enkel begrip had van de consequenties
van de op handen zijnde politieke ontwikkelingen. Maar de verlangens waren
wel goeddeels de logische consequentie van het overbrengen van de registratie
van de schepen naar Nederland. Men vroeg in feite om rechten waarvan men kort
tevoren afstand had gedaan.
Op de Rondetafelconferentie kon de kwestie van de Nederlandse scheepvaart
tussen Indonesische havens niet opgelost worden. De Indonesische delegatie
beschouwde het - niet ten onrechte - als een binnenlandse kwestie, die moest
worden opgelost tussen de Indonesische regering en de betreffende vervoerder.
Toch bevatten de op deze conferentie gesloten overeenkomsten bepaalde
garanties ten aanzien van de status van de Nederlandse bedrijven in Indonesië en
de rechten van de Nederlandse vlag in het inter-insulaire scheepvaartverkeer.
In april 1950, enkele maanden na de soevereiniteitsoverdracht, kwam de
Indonesische Regering met haar voorstel om de zaak te regelen, namelijk:
- oprichting door de KPM en de Indonesische Regering van een Indonesische
scheepvaartmaatschappij met een aandelenverdeling van 51/49 ten gunste van
Indonesië; (22)
- verkoop van de KPM-vloot aan deze maatschappij, tegen betaling in
Nederlandse guldens, gedeeltelijk contant en gedeeltelijk op afbetaling tegen
een 3% hypotheek.
- zolang de schepen nog niet volledig waren afbetaald zou de KPM het
management over de nieuwe maatschappij voeren.
Daarop kwam de KPM met een tegenvoorstel:
- de nieuwe maatschappij zou een 50/50 gemengd bedrijf worden, met zetel in
Indonesië;
- deze maatschappij zou geleidelijk een vloot onder Indonesische vlag opbouwen
naar gelang de Nederlandse schepen zouden moeten worden vervangen;
- de KPM zou de directie over de nieuwe maatschappij voeren, tegelijk met die
over haar eigen bestaande vloot, die gelijke rechten in het inter-insulaire
verkeer zou behouden totdat zij geheel zou zijn vervangen door schepen onder
Indonesische vlag;
- beide partijen zouden gelijkelijk vertegenwoordigd zijn in het bestuur van de
nieuwe maatschappij.
- de KPM was bereid 12 passagiersschepen en 26 vrachtschepen direct bij de
Oprichting van de nieuwe maatschappij onder Indonesische vlag te
brengen.(23)
Hier toonde de KPM dus inderdaad enige bereidheid tot concessies Blijkbaar
brak het besef door dat er eens een einde zou moeten komen aan de dominante
positie van de Nederlandse vlag in de inter-insulaire zeeverbindingen, maar dan
wel in een zo ver mogelijke toekomst. (Van de inter-insulaire KPM-vloot van
106 schepen waren er toen 63 minder dan 5 jaar oud).
Voor de Indonesische Regering waren de concessies niet voldoende. Zij besloot
eind 1950 tot de oprichting van een eigen staatsrederij. En daarmee had de KPM
de boot gemist. Wellicht werd deze beslissing mede beïnvloed door het feit dat
juist in die tijd de Indonesische regering schepen nodig had voor het vervoer van
troepen en materieel naar de opstandige Zuid-Molukken.
Ondanks zware protesten in Nederland voerde de KPM deze transporten uit, met
het argument dat zij volgens het Groot Archipel Contract daartoe gehouden was,
maar duidelijk werd wel dat afhankelijkheid van buitenlandse schepen voor dit
doel grote bezwaren had.
De Indonesische regering liet bij de KPM informeren of zij bereid was haar vloot
aan de op te richten staatsrederij te verkopen, tegen een aanbetaling van 10% en
een hypotheek als garantie voor de verdere afbetaling. De KPM antwoordde dat
zij bleef bij haar voorstel tot oprichting van een gemengde maatschappij en dat
zij, indien dit voor Indonesië niet acceptabel was, niet bereid was haar schepen te
verkopen, noch die onder Indonesische vlag te brengen. Sindsdien stonden de
onderhandelingen stil, afgezien van enkele besprekingen over samenwerking op
beperkt terrein tussen de KPM en de nieuwe staatsrederij.
Er kan moeilijk worden volgehouden dat de Indonesische verlangens onredelijk
waren. Vrijwel overal in de wereld is "cabotage" (vervoer over zee tussen havens
van hetzelfde land) voorbehouden aan de vlag van dat land. Ook onder het
koloniale bewind was de inter-insulaire scheepvaart alleen toegestaan aan de
nationale (toen dus de Nederlandse) vlag. Dat men in een eilandenrijk, waar
zeeverbindingen van zo vitaal belang zijn, daarvoor niet afhankelijk wil zijn van
schepen onder vreemde vlag, is geheel begrijpelijk. Men heeft immers over deze
schepen geen wettige zeggenschap, zij kunnen in tijd van oorlog of andere
gevaren, wanneer zij het hardst nodig zijn, gemakkelijk worden teruggetrokken
of diensten weigeren. Het vervoer van troepen, een probleem dat zich
daadwerkelijk voordeed, is daarvan een voorbeeld. (24)
Bovendien is het geheel in overeenstemming met de destijds in bijna alle
ontwikkelingslanden heersende ideologie en gevolgde praktijk dat voor de
economie vitale bedrijven in staatshanden behoren te zijn en niet kunnen worden
overgelaten aan particulier kapitaal, dat in de eerste plaats zijn eigen belangen,
niet de nationale, voorstaat.
Het Indonesische voorstel van april 1950 was achteraf het beste wat de KPM
redelijkerwijs mocht verwachten. Maar Mr. D.A. Delprat, in die jaren voorzitter
van de Raad van Bestuur van de KPM en daardoor de waarschijnlijke
hoofdrolspeler aan KPM-zijde, maakt zich in zijn memoires, meer dan 30 jaar
later, nog boos over dat voorstel: "Wellicht heeft Minister Djuanda enig tactisch
nut gezien in dit openingsgambiet, het is echter onbegrijpelijk dat de Nederlandse
adviseurs, die hem bij de opstelling van het plan geholpen schijnen te hebben, de
volstrekte onzakelijkheid daarvan niet aanstonds aangevoeld hebben. Zij hadden
hem het te verwachten echec moeten besparen, veel meer hadden zij moeten
begrijpen dat zij hiermede Indonesië alleen een ondienst bewezen en dat dit
voorstel de toch al moeilijke verhouding tussen de gesprekspartners alleen maar
slechter kon maken".
Typerend dat Delprat toen nóg niet tot het inzicht was gekomen dat het veeleer
de KPM was die een echec leed. Nog merkwaardiger is dat hij het niet
voortzetten van de onderhandelingen wijt aan gebrek aan serieuze belangstelling
voor dit onderwerp aan Indonesische kant: "De veiligstelling van de interinsulaire
vaart had een der eerste daden van een goed economisch beheer moeten
zijn, maar een bewind dat politieke stokpaardjes en eigen glorie hoger stelde dan
de welvaart van het land, sprak deze gedachte niet aan". (25)
Dit lijkt een wat al te
simpele redenering, meer ingegeven door frustratie dan door realiteitszin. Toen
Indonesië eenmaal, op zeker niet onredelijke gronden, besloten had tot oprichting
van een eigen nationale rederij, kon het met de opbouw daarvan rustig doorgaan,
zonder zich daarbij de handen gebonden te weten door een overeenkomst met
een buitenlandse rederij. Zij beschikte over een aantal pressiemiddelen op de
KPM (bv. controle op vrachttarieven en geldovermakingen) om Indonesische
belangen veilig te stellen. En zij kon er redelijk zeker van zijn dat de KPM, met
haar gespecialiseerde schepen waarvoor elders moeilijk emplooi te vinden zou
zijn, toch niet eigener beweging zou weglopen, althans niet sneller dan in het
tempo waarin deze vloot (die nog grotendeels nieuw was) zou uitsterven.
Het zwakke punt in deze politiek van de Indonesische regering was dat men van
de grond af moest beginnen en bij de opbouw van een eigen bedrijf niet de
beschikking had over de kennis, de ervaring en de middelen die de KPM bezat
(hoewel men wel enig Nederlands personeel aantrok). Daardoor heeft men
aanzienlijke verliezen als gevolg van inefficiënte bedrijfsvoering moeten
incasseren. Men moest het geheel op eigen kracht doen. Optimisme over eigen
kunnen en het niet zwaar tillen aan verliezen bij staatsbedrijven was evenwel een
vrij normaal verschijnsel in gedekoloniseerde staten (en een van de oorzaken van
de ontwikkelingsproblematiek in deze landen).
De geschiedenis heeft helaas geleerd dat er nog een tweede nadeel was: toen
men, op een moment waarop de KPM nog niet gemist kon worden, de emoties
niet meer in de hand had, ontstond er een rampzalige situatie. Dat was 7 jaar
later.
In die 7 jaar bleef de KPM overeind staan als een, voor vele nationalisten
provocerende, voortzetting van een koloniaal verleden. Een typisch binnenlandse
bedrijfstak, een vitaal stuk infrastructuur, en toch geheel bestuurd vanuit het
buitenland (de directieleden in Indonesië waren statutair geen bestuurder doch
bedrijfsleider), bediend met schepen onder buitenlandse vlag. In de
managementstructuur en personeelsopbouw was de top van de KPM en de
leidinggevende staf onder de top volledig Nederlands, met zelfs een zeer
duidelijke grenslijn tussen de blanke bovenbouw en de brede lokale basis, tot
uitdrukking komend in de rangehiërarchie. Slechts zeer traag ging men over tot
het doorbreken van deze grens (met de instelling van de rang van lokaal
employé; zelfs was er in 1957 al een enkele lokaal hoofdemployé). Maar het
bleef de traditionele "bottom-up" benadering, van onderen op. Een "top-down"
beleid, de benoeming van Indonesiërs in de top, had wellicht het koloniale imago
van de KPM en de aversie daartegen kunnen verzachten.
Het beleid van de KPM in die jaren geeft de indruk nogal ambivalent te zijn.
Enerzijds lijkt het alsof men zich had neergelegd bij het feit dat er voor de KPM
als inter-insulaire bedrijf geen langdurige toekomst meer was (geen
daadkrachtige Indonesianisatie, geen initiatief om de onderhandelingen met de
Indonesische regering te heropenen, diversificatie naar andere vaargebieden).
Anderzijds bleef men blijkbaar hoop koesteren (er werden nog voor de
archipelvaart geschikte schepen besteld en gebouwd, er werden investeringen aan
de wal gedaan, o.a. in huisvesting voor personeel).(26) Gokte men er op dat de
Pelni een fiasco zou worden en dat er op een zeker moment wel andere, meer
pro-Nederlandse, leiders zouden komen?
Delprat, in zijn memoires, bevestigt impliciet deze ambivalente houding: "Bij de
KPM gold vanaf 1952 steeds de gedachte dat, aangezien de R.I. er naar zei te
streven in een periode van tien jaar de inter-insulaire kustvaart door een
staatsrederij te kunnen overnemen, zij er rekening mee moest houden dat aan het
einde van die termijn de particuliere exploitatie door de KPM niet alleen
overbodig geworden zou zijn, maar ook niet langer toegestaan zou worden. De
KPM wist dat ook met een dergelijke beleidslijn van een langzame liquidatie van
haar archipelbedrijf vooralsnog geen sprake kon zijn. Daarvoor waren de plannen
van de R.I. te vaag en hun uitvoering te onzeker; de KPM was teveel met het
land verbonden om haar bedrijf - er was geen sprake van dat elders een
vervanger zich zou aanbieden - te gaan afbreken........ De Raad van Bestuur legde
tegelijkertijd vast, dat het aanbouwprogramma voortaan rekening moest houden
zowel met de eisen van het inter-insulaire bedrijf als met de mogelijkheden
welke zich buiten Indonesië aanboden....... Verdere stijging van het aandeel der
nationale scheepvaart - Djakarta schatte het Indonesische aandeel in het vervoer
op 1 tegenover 3 van de KPM - leek de directie niet waarschijnlijk. Gedachtig
aan de traditionele taak van de KPM waarschuwde Djakarta Amsterdam voor een
te snelle afvoer van de onder haar beheer staande schepen".
(27)
De na-oorlogse geschiedenis van de KPM in Indonesië lijkt te worden
gekenmerkt door het ontbreken van een realistische visie met betrekking tot een
rolverdeling in overeenstemming met de nieuwe staatkundige werkelijkheid. Die
rolverdeling had logischerwijs als volgt moeten zijn: de controle over de interinsulaire
verbindingen en de daarvoor noodzakelijke bedrijfsmiddelen in
nationale handen, het leveren van de in Indonesië ontbrekende elementen
kapitaal en kennis door Nederland. Speelden ook hier emotionele factoren een
rol? Kon de toenmalige KPM-generatie mentaal de nieuwe situatie niet zo snel
verwerken?
Voor wie deze periode meebeleefd hebben klinkt dit niet onwaarschijnlijk. Er is
een duidelijke parallel met de houding van de Nederlandse regering ten opzichte
van Nieuw-Guinea: in beide gevallen halfslachtige dekolonisatie.